Archipel des Chagos : le différend relatif à l'aire marine protégée des Chagos et la gouvernance internationale de l'environnement

Soumis par Bourrel Marie le 20 May 2012

Le Conseil international du droit de l'environnement accompagné de différentes organisations non-gouvernementales internationales et nationales (ci-après, « les Organisations ») ont déposé auprès du Secrétariat de l'Union internationale pour la conservation de la nature (I.U.C.N), une proposition de motion relative à la conservation de l'environnement marin de l'Archipel des Chagos en vue de la 5e session du Congrès mondial de la nature prévue pour se tenir à Jeju en Corée en septembre 2012.

Cette motion présente selon nous un intérêt particulier au regard du différend dit de « la zone marine protégée de l’archipel des Chagos » qui oppose actuellement l'île Maurice et le Royaume-Uni. En rappelant à ces Etats leur devoir de conservation de l'environnement, variante de l'obligation générale de protection et de préservation de l'environnement contenue à l'article 192 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (C.M.B), cette motion, si elle est adoptée lors du Congrès mondial, ambitionne semble t-il, de contribuer au règlement du différend. Son effet s’apprécierait alors quant à l'opportunité de procéder à l'inscription conjointe de l'Archipel sur la Liste du patrimoine mondial et à la mise en place d'un plan de gestion conjointe de l'aire marine protégée.

Le champ d'investigation qui s'ouvre pour les juristes de droit international s'annonce fertile et dépasse de loin, le cadre de cette note. L'objet de cette dernière sera de présenter certaines des interrogations qui accompagnent le dépôt de la motion n°76 intitulée « Conservation de l'environnement marin de l'Archipel des Chagos ».

Dans cette perspective, nous reviendrons brièvement sur le processus des motions de l'I.U.C.N ( I ) avant de rappeler les faits à l’origine du différend opposant l'île Maurice au Royaume-Uni ( II ) pour finalement, envisager dans quelle mesure le devoir de conservation de l'environnement marin qui lie ces Etats en vertu du droit international pourrait constituer un outil utile au règlement des différends ( III ).

I - Le processus des motions de l'I.U.C.N

Le Congrès mondial de la nature à lieu tous les quatre ans et a pour objet de réunir des représentants de gouvernements, des agences des Nations Unies, des organisations non gouvernementales, des entreprises et, des membres de la Société civile. Constituant un forum de discussions et de débats d'une amplitude inédite, le Congrès mondial de la nature est reconnu pour permettre aux participants d’échanger leurs points de vue sur des problèmes environnementaux émergents ou persistants. Le Congrès se compose de deux éléments : un Forum qui rassemble les membres de l'I.U.C.N et ses partenaires et dont la finalité consiste à débattre sur des sujets reconnus pour leur gravité actuelle ou à venir et, l’Assemblée des membres de l'I.U.C.N réunissant des représentants de gouvernements et d'organisations non gouvernementales.

Le processus des motions est un élément central du système de fonctionnement du Congrès mondial. Dans l'optique de faciliter le dépôt des motions et leur discussion avant le Congrès, le Secrétariat de l'I.U.C.N a mis en place une plateforme d’échanges sur laquelle les membres étaient invités à déposer leurs propositions avec pour date limite le 9 mai 2012. Celles qui ont été soumises vont désormais faire l'objet d'un examen et d'une révision par le Groupe de travail des résolutions de l'I.U.C.N. Ce processus des motions constitue un élément particulièrement intéressant de ce qu'il est aujourd’hui d'usage de désigner sous le terme de « Gouvernance internationale de l'environnement » et cela, pour plusieurs raisons. Nous en retiendrons quelques unes :

il influence la définition des objectifs internationaux en matière de conservation ainsi que l'adoption de différends instruments juridiques de nature contraignante ou non contraignante d'amplitude internationale ou régionale,
il permet d'attirer l'attention des gouvernements et de la Communauté internationale sur des questions spécifiques et enfin,
il permet d'introduire des éléments déterminants dans l'effort de conservation telle que la question des droits des peuples autochtones, des habitats etc...

Au 9 mai 2012, 182 motions avaient été déposées.

Sur le plan des modalités techniques à respecter pour que les motions soient jugées recevables par le Groupe de travail, il est nécessaire que le principal « parrain » et les « co-parrains » soient à jours de leurs cotisations et que la motion soit soutenue par au moins cinq co-parrains.

Ici, le Parrain principal qui est le Conseil international du droit de l'environnement est soutenu par dix Co-Parrains (le Centre international de droit comparé de l'environnement, le Sierra Club, l'Asia-Pacific Center for Environmental law, l'Australian Centre for Environmental Law, le Bangladesh POUSH, l'Ecological Society of the Philippines, l'Instituto de Derecho y Economia Ambiental (IDEA), le Korean Society of Nature Conservation, le Pace Center for Environmental Legal Studies et le Schutzgemeinschaft Deutsches Wild (SDWI)).

Le Congrès qui se tiendra en septembre décidera de « valider » les motions déposées en les adoptant sous forme de résolutions ou de recommandations ou peut-être, de les rejeter. Inutile de rappeler que les recommandations ou les résolutions ne disposent d'aucune valeur juridique contraignante.

II - Rappel des faits à l'origine du différend opposant l'île Maurice au Royaume-Uni

L'archipel des Chagos qui se compose de cinquante-cinq îles est administré depuis la signature du Traité de Paris le 30 mai 1814, par le Royaume-Uni en tant que territoire britannique de l’Océan Indien (« British Indian Ocean Territory »).

Le différend qui oppose l'île Maurice au Royaume-Uni puise son origine dans la décision prise unilatéralement par ce dernier agissant en temps qu’Etat côtier, de créer une zone maritime protégée dans laquelle des mesures restrictives sont censées s’appliquer notamment en matière de navigation internationale. L’aire marine couvre toute la zone économique exclusive entourant les îles de l’archipel des Chagos à l’exception de l’île de Diego Garcia sur laquelle est installée une base militaire américaine et qui relève d’un régime juridique particulier.

Conformément à la procédure de règlement des différends prévue à l’article 287 de la C.M.B, c’est devant un Tribunal arbitral constitué sur la base de l’Annexe VII de la C.M.B que la requête introductive d'instance a été déposée le 20 décembre 2010 par l'île Maurice. Cette dernière conteste la légalité du processus de désignation de l'aire marine protégée pour deux raisons portant respectivement sur le défaut de compétence du Royaume-Uni à qui elle ne reconnaît pas la qualité d'Etat côtier et, de la violation par celui-ci des obligations issues de la C.M.B notamment quant au non respect de son obligation de bonne foi dans l'exercice des droits, compétences et libertés qu'il tire du Traité.

III - Le devoir de conservation de l'environnement marin de l’Archipel, un outil de règlement pacifique du différend ?

La motion proposée par les Organisations vise à ce que le Congrès mondial de la nature adopte une résolution ou une recommandation enjoignant l'île Maurice et le Royaume-Uni à :

proposer conjointement l'inscription de l'Archipel des Chagos sur la Liste du patrimoine mondial de l'U.N.E.S.C.O afin d'assurer « (…) l’intégrité et la protection à long terme de ses écosystèmes et processus écologiques marins et côtiers » et,
de mettre en place de manière conjointe un plan de gestion de l'aire marine protégée afin d'assurer « (…) la protection et la conservation de ses caractéristiques environnementales remarquables (...) » cela, en partenariat avec les habitants de l'Archipel et le soutien d'organisations non-gouvernementales.

Grâce à l'inscription conjointe de l'Archipel sur la Liste du patrimoine mondial.....

La Liste du patrimoine mondial de l'U.N.E.S.C.O a pour objet, sur le fondement de la Convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel adoptée le 16 novembre 1972 de refléter la diversité culturelle et naturelle des biens de « valeur universelle exceptionnelle ». Cette Convention définit le genre de sites naturels ou culturels dont on peut considérer l'inscription sur la Liste. En outre, elle établit les devoirs des Etats parties dans l'identification de sites potentiels ainsi que leur rôle dans la protection et la préservation des sites. Dès lors, en ratifiant la Convention, chaque Etat Partie s’engage à assurer la bonne conservation des sites du patrimoine mondial qui se trouvent sur son territoire mais aussi, à protéger son patrimoine national. La Convention a été ratifiée par 189 Etats. L'île Maurice et le Royaume-Uni sont tous les deux Parties à la Convention respectivement depuis le 19 septembre 1995 et le 19 mai 1984.

A ce jour, la Liste du patrimoine mondial de l'U.N.E.S.C.O comporte 936 biens constituant le patrimoine culturel et naturel que le Comité du patrimoine mondial considère comme ayant une « valeur universelle exceptionnelle ». Cette Liste comprend 725 biens culturels, 183 naturels et 28 « mixtes » repartis dans 189 Etats parties.

L'inscription d'un bien sur la Liste ne peut se faire qu'avec le consentement de l’Etat intéressé (Convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel, art.11 § 3). Si cette condition semble a priori être particulièrement difficile à satisfaire dans le cas de l'Archipel des Chagos eu égard au différend dont il fait l'objet, il convient de relever que la Convention prévoit expressément que « l'inscription d'un bien situé sur un territoire faisant l'objet de revendication de souveraineté ou de juridiction de la part de plusieurs Etats ne préjuge en rien les droits des parties au différend ».

La question qui se pose alors est de savoir si l'île Maurice peut être valablement considérée comme bénéficiant de la qualité d'« Etat intéressé » ? La Convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel ne donne aucune définition de ce terme. En revanche, si l'on admet que la charge normative de la Convention concerne en premier lieu les « Etats parties » et qu'il convient de respecter « (…) pleinement la souveraineté des Etats sur le territoire desquels est situé le patrimoine culturel et naturel (…) » (Convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel, art.6 § 1), il semble alors légitime de déduire que seul le Royaume-Uni pourrait être considéré comme fondé à soumettre une proposition d'inscription. En effet, à ce jour, la souveraineté du Royaume-Uni sur l'Archipel, si elle contestée, est la seule à bénéficier d'une reconnaissance juridique consacrée par le droit positif. En l'occurrence, le Traité de Paris signé le 30 mai 1814. Il s'agit-là d'un point particulièrement sensible du différend. A tel point que cela pourrait suffire à expliquer que le Comité du patrimoine mondial ne se soit toujours pas prononcé sur la proposition de la Mauritian Marine Conservation Society qui depuis 1996, demande l'inscription de tout l'Archipel en tant que patrimoine naturel et qui a reçu un écho particulier dans la proposition formulée par le Chagos Islands All-Party Parliamentary Group qui siège au parlement britannique mais à laquelle est fermement opposée le Gouvernement mauricien. Celui-ci, par la voix du Premier Ministre Navin RAMGOOLAM considère que « (…) toute proposition pour l'inclusion de l'archipel des Chagos sur la Liste du patrimoine mondial à l’initiative de tout pays ou groupe autre que la République de Maurice serait incompatible avec la souveraineté de Maurice sur l'archipel des Chagos » (Propos recueillis par le journal Afriquinfos le 10 mai 2012).

L'invocation de « l'intérêt collectif de la Communauté internationale » que l'on retrouve mentionné dans les Orientations devant guider la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial élaborées par l'U.N.E.S.C.O et actualisées en novembre 2011, pourrait éventuellement être envisagée comme un motif pertinent pour convaincre les Etats. Il semble toutefois difficile de concevoir qu'en l’état actuel du différend, le Royaume-Uni puisse adhérer à une telle option qui, si elle a le mérite de préserver les droits des Parties au litige, se heurte à des considérations politiques intransigeantes.

…..et à la mise en place d'un plan de gestion conjointe de l'aire marine reconnue pour son importance écologique unique.

Le deuxième élément de la motion déposée par les onze Organisations vise à encourager la mise en place d'un plan de gestion conjointe de l'aire marine protegée qui permettrait d'associer étroitement aux mesures de protection qui seraient adoptées, les habitants de l'Archipel ainsi que des organisations non gouvernementale reconnues pour leur expertise scientifique ou leur action à finalité environnementale.

La proposition est intéressante en ce qu'elle s’appuie sur des obligations auxquelles sont tenus les deux Etats. Parties à la Convention sur la diversité biologique depuis le 3 juin 1994 (Royaume-Uni) et le 4 septembre 1992 (île Maurice), ces deux Etats ont l’obligation lors de l'adoption de mesures de protection de la diversité biologique in situ de respecter, préserver et maintenir « (…) les connaissances, innovations et pratiques des communautés autochtones et locales qui incarnent des modes de vie traditionnels (...) » (Convention sur la diversité biologique, art.8 (j)) cela, conformément à ce qui a été rappelé par la Conférence des Parties à la Convention sur la diversité biologique réunie en sa 7e session à Kuala Lumpur (Malaisie) en février 2004. En vertu de la Décision VII/28, il est clairement spécifié que « (…) la création, la gestion et la surveillance des aires protégées devraient se faire avec la participation pleine et entière des communautés autochtones et locales et dans le plein respect de leurs droits, conformément aux lois nationales et aux obligations internationales » (Décision VII/28, § 22). Le rayonnement de cette obligation est par ailleurs renforcé par la Décision 31/COM/13A adoptée par le Comité du Patrimoine mondial de l'U.N.E.S.C.O lors de sa 31e session tenue en 2007 à Christchurh (Nouvelle-Zélande) et la Résolution 4.056 adoptée en 2009 par le Groupe inter-organisations sur la conservation et les droits de l'Homme auquel a participé l'I.U.C.N.

Ceci étant, cette proposition risque de rencontrer là encore l'opposition des Parties au différend dans la mesure où la question des populations autochtones est un sujet extrêmement délicat qui fait l'objet d'une requête devant la Cour européenne des droits de l'homme. Pour rappel, les habitants de l’archipel des Chagos ont été expulsés par le Royaume-Uni entre 1965 et 1973, en échange d’une contrepartie financière. L'objectif était de pouvoir installer sur l’île de Diego Garcia, principale île de l’archipel, une base militaire. Une fois construite celle-ci fut louée aux Etats-Unis. La population expulsée est estimée à plus de 2 000 personnes dont une majeure partie souhaite aujourd’hui réintégrer l’archipel. La décision de la Cour européenne des droits de l’homme est attendue avec intérêt.

Si les mesures proposées dans le cadre de la motion n°76 présentent de multiples qualités au premier rang desquelles le fait d'insister sur le devoir de coopération auquel les Etats sont tenus dans la mise en application des obligations qui les lient tout particulièrement en droit international de l'environnement, il semble prématuré de pouvoir évaluer leur contribution au règlement pacifique du différend qui oppose l'île Maurice au Royaume-Uni. Il semble à ce stade que leur concrétisation se heurtera à de nombreuses oppositions principalement d'ordre politique et, dont la portée ne sera pas sans effet sur le règlement du différend. Pour toutes ces raisons, l'acceuil qui leur sera réservé dans les mois à venir retiendra toute notre attention.

Document :

Motion submitted to the International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN)

for adoption at the 5th Session of the World Conservation Congress (Jeju/Korea, September 2012)

Conserving the Marine Environment of the Chagos Archipelago

RECOGNIZING the outstanding universal value of the marine and terrestrial environment of the Chagos Archipelago, and the ecological significance of the area not only for the Central Indian Ocean region but for global biological diversity;

ACKNOWLEDGING that the Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development in paragraph 32(c) called for the establishment of marine protected areas consistent with international law and based on scientific information;

NOTING section 5 of Decision X/31 Marine Protected Areas adopted by the 10th Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity (CBD), which encourages parties, other Governments and competent international organizations to cooperate, as appropriate, collectively, or on a regional or subregional basis, to identify and adopt, according to their competence, appropriate measures for conservation and sustainable use in relation to ecologically or biologically significant areas;

RECALLING IUCN’s strong commitment to the creation of marine protected areas, reflected in Resolution 4.045 Accelerating progress to establish marine protected areas and creating marine protected area networks;

FURTHER RECALLING that the IUCN/UNESCO World Heritage Marine Biodiversity Workshop included the Chagos Archipelago among potential world heritage sites of the Central Indian Ocean Region in annex 3 of its report;

NOTING that part of the archipelago, surrounding the island of Diego Garcia, has already been listed since 2001 as a protected site under the Ramsar Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat, except for the area set aside for military uses as a US naval support facility;

FURTHER NOTING that the Mauritian Marine Conservation Society has since 1996 proposed the nomination of the whole Chagos Archipelago as a natural heritage site under the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (World Heritage Convention), and that the Chagos Islands All-Party Parliamentary Group of the British Parliament similarly proposed the nomination of the whole area as a world natural and cultural site in 2012;

CONCERNED that the unilateral proclamation of the Chagos Archipelago by the United Kingdom as a national marine protected area in 2010 has led to a jurisdiction dispute with Mauritius now pending under the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS);

TAKING INTO ACCOUNT the possibility of joint nominations of world heritage sites under the World Heritage Convention, and paragraph 3 of article 11, which provides that “the inclusion of a property situated in a territory, sovereignty or jurisdiction over which is claimed by more than one State, shall in no way prejudice the rights of the parties to the dispute”;

NOTING that the adoption of this resolution/recommendation by IUCN’s members will not compromise the IUCN Secretariat’s advisory role to provide independent technical evaluation of nominated sites for World Heritage Listing;

ACKNOWLEDGING Decision VII/28 adopted by the 7th Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity, which recalled “the obligations of parties towards indigenous and local communities in accordance with article 8(j) and related provisions” and noted that “the establishment, management and monitoring of protected areas should take place with the full and effective participation of, and full respect for the rights of, indigenous and local communities consistent with national law and applicable international obligations;” and Decision 31/COM/13A adopted by the 31st session of the UNESCO World Heritage Committee, which added “Communities” to the Strategic Objectives for Implementation of the World Heritage Convention, recognizing the critical importance of involving indigenous, traditional and local communities in the implementation of the Convention;

REAFFIRMING IUCN Resolution 4.056 Rights-based approaches to conservation, aiming at conservation policies and practices respectful of collective and individual rights and responsibilities, especially those of indigenous peoples and local communities; and the 2009 Conservation and Human Rights Framework endorsed by IUCN jointly with other conservation organizations, to support and promote participatory management and processes that empower local communities’ rights and responsibilities with regard to protected areas in particular;

The IUCN World Conservation Congress at its 5th session in Jeju, Republic of Korea (6-15 September 2012):

CALLS on the Governments of Mauritius and the United Kingdom to:

jointly nominate the Chagos Archipelago for World Heritage Listing to ensure the integrity and protection required for its marine and coastal ecosystems and ecological processes in the long term; and
jointly develop a management plan for this unique marine area, aimed at ensuring the long-term protection and conservation of its outstanding environmental features, with the active participation of the Chagos Islanders and of competent scientific and environmental non-governmental organizations in both countries;

ENCOURAGES other Governments and intergovernmental and non-governmental organizations concerned to support such nomination, as well as the implementation and financing of future conservation and management measures for the Chagos Archipelago.

Sponsor:

International Council of Environmental Law (ICEL)

Co-sponsors:

- International non-governmental organizations:

Centre international de droit comparé de l'environnement (CIDCE)

Sierra Club

- National non-governmental organizations:

Asia-Pacific Center for Environmental Law (APCEL), Singapore

Australian Centre for Environmental Law (ACEL)

Bangladesh POUSH

Ecological Society of the Philippines

Instituto de Derecho y Economía Ambiental (IDEA), Paraguay