Le 2 mars 2012,  une nouvelle organisation internationale, dédiée au développement agricole dans les pays du Sud  a vu jour en France: Il s’agit du Groupe Consultatif pour la Recherche Agricole Internationale. Ce statut facilitera la mobilisation de ressources financières et la coordination de la recherche agricole mondiale au service du développement, ainsi que son impact sur la vie de millions de paysans du Sud. Le CGIAR, basé à Montpellier, représente le plus large partenariat mondial de recherche agricole pour le développement, visant à réduire la pauvreté rurale et la faim, à améliorer la sécurité alimentaire et la santé humaine. La reconnaissance d’un tel statut juridique à une organisation jusque là considérée comme une entreprise ou un consortium est le signe de la prise de conscience des Etats de la nécessité d’améliorer l’agriculture, notamment des petits paysans du Sud. Il faut relever qu’après les Etats, sujets originaires du droit international public, les organisations internationales  intergouvernementales constituent les principaux sujets du droit international, en ce sens qu’elles sont titulaires de droits et d’obligations déterminés et sanctionnés par lui. A la différence des Etats, les organisations internationales intergouvernementales, sont cependant des sujets dérivés du droit international car elles sont instituées par les Etats. Elles procèdent en effet de la volonté des Etats, exprimée dans un accord international, et n’exercent que les attributions que les Etats leur ont déléguées, selon le principe de spécialité. Cette origine conventionnelle explique que les organisations internationales se trouvent étroitement dépendantes des Etats. Les organisations internationales constituent cependant des entités corporatives distinctes de chacun des Etats membres qui la composent : elles tendent ainsi à s’affranchir de la tutelle de leurs créateurs. Le CGIAR présente des particularités spécifiques par rapport aux organisations internationales classiques.

I.                   Présentation du CGIAR

 

A. Création et organisation

Créé en 1971 et financé par un fonds hébergé à la Banque mondiale, le CGIAR regroupe 15 centres internationaux de recherche agricole, spécialisés autours des principales filières vivrières (riz, blé, pomme de terre, forêts, agriculture tropicale, élevage, etc.). Le budget annuel du CGIAR est d’environ 600 millions de dollars. La réforme du CGIAR lancée 2010 a permis de regrouper ces 15 centres dans un consortium unique au monde pour organiser des programmes de recherche mondiaux. Le Consortium a désormais pour mission de coordonner et soutenir la programmation des 15 centres de recherche du CGIAR répartis dans le monde.  Les donateurs du CGIAR comprennent 64 membres publics et privés (gouvernements, fondations privées, organisations internationales) qui soutient un système de 15 centres internationaux de recherche agricole. Il est parrainé par la FAO, le Fonds International pour le Développement Agricole (FIDA) et la Banque Mondiale (BM). L'ensemble des 15 centres emploie plus de 8 500 chercheurs et personnels d’appui dans plus de 100 pays à travers le monde. Ces quinze centres du Consortium sont :

- le Centre du riz pour l’Afrique (Africa Rice)

- l’Institut international de recherche sur les ressources phytogénétiques (Bioversity International / IPGRI)

- le Centre international d’agriculture tropicale (CIAT)

- le Centre de recherche forestière internationale (CIFOR)

- le Centre international d’amélioration du maïs et du blé (CIMMYT)

- le Centre international de la pomme de terre (CIP)

- le Centre international de recherche agricole dans les zones arides (ICARDA)

- l’Institut international de recherche sur les cultures des zones tropicales semi-arides (ICRISAT)

- l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI)

- l’Institut international d’agriculture tropicale (IITA)

- l’Institut international de recherche sur l’élevage (ILRI) ; l’institut international de recherche sur le riz (IRRI)

- l’Institut international de gestion de l’eau (IWMI)

- le Centre international pour la recherche en agroforesterie (World Agroforestry Center)

- le Centre mondial sur le poisson (WorldFish Center).

 

B. Objectifs

Le Groupe Consultatif pour la Recherche Agricole Internationale (CGIAR) a pour mission de mobiliser le meilleur de la science internationale dans le champ agronomique au sens large pour lutter contre l’insécurité alimentaire, réduire la pauvreté et protéger les « biens publics mondiaux » au bénéfice des pays en développement. Le CGIAR est un partenariat mondial de recherche pour le développement entre les donateurs du CGIAR, le Consortium des centres internationaux de recherche agricole et d’autres partenaires, agissant de concert à la mise en œuvre d’une stratégie commune.

Dès 1971, le CGIAR avait pour mission de transposer à plus grande échelle l’appui fourni pendant des années par les Fondations Rockefeller et Ford à quatre centres internationaux de recherche agricole situés en Colombie, au Mexique, au Nigéria et aux Philippines. Premier programme de portée mondiale à bénéficier de dons financés sur le revenu net de la Banque mondiale, le CGIAR avait pour mission initiale d’appliquer une stratégie de recherche scientifique visant à « mettre davantage de riz dans l’assiette de ceux qui ne mangent pas à leur faim », pour reprendre l’expression de l’ancien président, David Hopper. Il s’agissait d’utiliser ce que la science des pays avancés avait de mieux à offrir pour mettre au point des techniques qui profitent aux pays et aux populations ayant un déficit alimentaire. Le CGIAR appuie maintenant 16 centres internationaux. Composé au départ de 18 membres, il en compte aujourd’hui 62, dont 24 pays en développement et économies en transition et 22 pays industriels, 12 organisations internationales ou régionales, et quatre fondations.  Coparrainé par la Banque mondiale, l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), le Programme des Nations Unies pour le développement et (plus récemment) le Fonds international de développement agricole, il comprend un Secrétariat, basé dans les locaux de la Banque, et un Comité consultatif technique (récemment rebaptisé Conseil scientifique intérimaire), en place au sein de la FAO.

 

C. Ressources

 Depuis sa création en 1971, il a reçu de la Banque pour plus de 930 millions de dollars de ressources non liées, qui s’inscrivent dans un ensemble de contributions de la communauté internationale d’un montant global de 5,6 milliards de dollars. Le CGIAR est actuellement le bénéficiaire de 40 % des ressources du Mécanisme d’octroi de dons pour le développement (MDD) qui finance des programmes à vocation mondiale, soit une dotation de 50 millions de dollars par an, entièrement constituée de ressources non liées. La concurrence pour l’obtention de ces dons se faisant de plus en plus vive, face aux différents problèmes de portée mondiale qui se posent, la Banque doit se montrer sélective, ce qui explique entre autres raisons comment l’OED a été amené à examiner l’implication de la Banque dans les programmes d’envergure mondiale.

 II. Un instrument exceptionnel pour lutter contre la faim

Le Groupe Consultatif pour la Recherche Agricole Internationale (CGIAR) représente le plus large partenariat de recherche agricole mondial visant à réduire la pauvreté rurale et la faim dans les pays du Sud. Le CGIAR a été un instrument de coopération internationale exceptionnel. Ses recherches sur l’amélioration de la productivité agricole ont beaucoup contribué à faire reculer la pauvreté en créant des emplois, en accroissant. Seulement, le CGIAR est confronté à d’énormes problèmes et est moins focalisé qu’il ne l’était dans le passé sur l’amélioration de la productivité agricole. La gamme actuelle de ses activités ne reflète ni son avantage comparatif, ni ses compétences de base.

Les ressources consacrées par le CGIAR à la recherche agricole sur l’amélioration de la productivité ont diminué de 6,5 % par an en valeur réelle entre 1992 et 2001. Or, il s’agit là d’un bien public à caractère mondial ou régional, qui relève par définition de la mission d’un réseau mondial financé par des deniers publics tel que le CGIAR. On constate cependant que les dépenses affectées à l’amélioration des politiques et à la protection de l’environnement ont progressé à un rythme annuel de 3,1 % durant la même période. Dans le même temps, on observe que, globalement, les apports au CGIAR ces dix dernières années ont stagné en valeur nominale, qu’ils ont diminué en valeur réelle et qu’ils sont de plus en plus constitués de contributions liées. Dans l’ensemble, ces contributions ont augmenté de 0,7 % par an en moyenne en termes nominaux et diminué de 1,8 % par an en termes réels entre 1992 et 2001. La proportion de ressources affectées (telles que définies dans le système d’information financière propre au CGIAR) s’est considérablement accrue, puisqu’elle est passée de 36 % du financement total en 1992 à 57 % en 2001, l’essentiel de cette augmentation étant intervenue depuis 1998

Plusieurs raisons expliquent que la composition des activités de recherche du CGIAR ait évolué et que les contributions soient de plus en plus affectées à certains emplois. Premièrement, les recherches destinées à améliorer le matériel génétique sont vues d’un mauvais oeil par la population de certains des principaux bailleurs de fonds en raison de l’image négative associée à la révolution verte. Deuxièmement, le CGIAR a aidé à juste titre à faire face aux pressions de deuxième génération qu’a exercées sur les sols et les ressources en eau le bouleversement des systèmes de culture induit par la révolution verte. Troisièmement, la montée en puissance de l’écologisme, la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement qui s’est tenue à Rio de Janeiro en 1992, ainsi que le souci écologique d’un nombre croissant des habitants des pays donateurs, ont poussé le CGIAR à répondre aux préoccupations environnementales. Quatrièmement, les gouvernements des pays en développement et les donateurs qui les soutiennent (y compris la Banque mondiale) ont souvent négligé les investissements qui s’imposaient dans les systèmes nationaux de recherche agricole (SNRA) des pays concernés. Les bailleurs d’aide au CGIAR ont donc été amenés à solliciter les Centres pour qu’ils fournissent en aval, au niveau du producteur, les biens publics nationaux ou locaux que le système national, en principe, aurait dû fournir. Dans le même temps, l’entretien et la gestion des banques génétiques du CGIAR, lesquelles comptent 600 000 entrées et représentent un bien public à caractère mondial exceptionnel, ont pâti d’un financement inadéquat.

Depuis le milieu des années 90, deux évolutions dans les modalités de financement du CGIAR ont également renforcé l’influence des différents bailleurs de fonds (et de leurs mandants nationaux) sur les dépenses de recherche du CGIAR. Tout d’abord, en réponse à la crise de financement survenue en 1993-94, la Banque a décidé de ne plus jouer le rôle de « prêteur en dernier ressort », mais plutôt d’utiliser ses ressources pour fournir des subventions de contrepartie. Auparavant, la contribution de la Banque permettait de faire la soudure avec les contributions versées par les autres donateurs pour financer les priorités de recherche du Système, telles que définies par le Comité consultatif technique. Avec la nouvelle formule, la Banque complète systématiquement par des subventions de contrepartie les contributions des autres bailleurs de fonds, que ces dernières servent à financer des priorités à l’échelle du Système ou non. Afin d’inciter les Centres à mobiliser des ressources supplémentaires et à tenir compte des souhaits des donateurs, le CGIAR a par la suite élargi la définition de son « programme de recherche approuvé » pour y inclure ce que l’on appelait précédemment des activités « essentielles » (surtout recherche à fort rendement sur des biens publics à caractère mondial et régional), mais aussi des activités « non essentielles » (financées par les donateurs, le plus souvent en aval, et ne présentant pas de l’avis du Comité consultatif technique de caractère prioritaire).

Sous l’effet de cette double évolution, le Comité consultatif technique a vu diminuer l’influence qu’il exerçait par ses avis scientifiques indépendants ; le CGIAR opère désormais dans un environnement où les décisions ne sont plus fondées sur des considérations scientifiques, mais sur ce que souhaitent les bailleurs de fonds ; et le Système ne vise plus à produire des biens publics de portée mondiale et régionale, mais à fournir des services au niveau national et local. Le Comité consultatif technique a de tout temps joué un rôle important dans le CGIAR en formulant des recommandations sur la répartition des ressources entre les différents Centres, programmes et activités ; en assurant le suivi des budgets ; et en procédant à des examens au niveau des Centres et du Système. À l’heure actuelle, ce sont les préférences des bailleurs de fonds qui déterminent pour l’essentiel l’affectation des ressources, indépendamment des priorités définies à plus ou moins long terme par le Comité consultatif technique. L’expérience du CGIAR montre que ce n’est pas la somme des intérêts des différentes parties prenantes à une organisation internationale qui définit un bien public mondial.

 

III. De nombreux défis à relever

La place grandissante faite à la gestion des ressources génétiques, la révolution biotechnologique, les droits de propriété intellectuelle et la recherche privée sont autant de pressions qui s’exercent sur l’ensemble du Système pour définir les mesures, les stratégies et les politiques globales qui permettront au CGIAR de résoudre ces difficultés systémiques. C’est pourquoi le Troisième examen du Système recommandait en 1998 que le CGIAR opte pour un statut d’entreprise dotée de la personnalité juridique afin de pouvoir traiter des questions de droits de propriété intellectuelle et s’engager dans des partenariats associant intervenants publics et privés. Car, à la différence des programmes de portée mondiale plus récents, comme le Fonds pour l’environnement mondial et le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, le Système du CGIAR n’est pas doté d’une structure formelle, même si une personnalité juridique lui est désormais reconnue, et il n’est pas régi par une charte écrite ni même un protocole d’accord.

Bien que les membres du CGIAR aient rejeté cette recommandation du Comité consultatif technique en 1999, le Comité des présidents de conseils d’administration du CGIAR et le Comité des directeurs de centres ont recommandé conjointement en 2000 que soit mise en place une Fédération décentralisée des centres. Si les deux propositions différaient quant au degré de décentralisation envisagé, les deux reconnaissaient la nécessité de créer une entité juridique dotée d’un Conseil d’administration centralisé pour que puissent être mises en place des réponses systémiques aux problèmes posés par les droits de propriété intellectuelle. Mais la difficulté à organiser une action collective, du fait des intérêts divergents des différents groupes composant le CGIAR, explique qu’une réforme de fond de l’organisation du CGIAR n’a pu avoir lieu.

Les six principes fondateurs adoptés lorsque le CGIAR ne rassemblait que quelques centres et des groupes d’intérêt moins divers ne sont plus adaptés à la situation actuelle : en effet, les décisions sont maintenant motivées par des considérations politiques, le programme de recherche a été élargi et le nombre d’affiliés va croissant.

Depuis 2000, sous la direction du président Ian Johnson,  le CGIAR a lancé quatre initiatives visant à réformer ses modalités d’organisation et de gestion (Change Design and Management Process), notamment en instituant un Conseil exécutif et un Bureau du Système, en transformant le Comité consultatif technique en un Conseil scientifique, et en optant pour une approche programmatique de la recherche à travers des programmes pionniers. Certaines de ces réformes sont à saluer, mais il en est d’autres qui doivent être réexaminées. La mise en place d’un Conseil exécutif, qui s’imposait depuis longtemps, est à porter au crédit du président. Mais l’OED doute que la transformation du Comité consultatif technique en un Conseil scientifique permette de renforcer la fonction de conseil scientifique indépendant du CGIAR, puisque le Conseil scientifique s’intéressera au premier chef à la qualité des travaux et ne participera que peu, voire pas du tout, à la prise des décisions importantes concernant la définition des priorités et l’affectation des ressources.

L’OED a constaté que les programmes pionniers suivent leur cours, alors que les problèmes qui avaient été soulevés dans des évaluations précédentes du CGIAR à propos du financement, du choix des priorités, de la qualité des travaux scientifiques et de l’administration du Système dans son ensemble n’ont pas encore été réglés.

Il faudra donc aller plus loin dans les réformes et revoir les modalités d’organisation du CGIAR pour encourager les gains d’efficience, la définition plus rigoureuse des priorités et l’excellence des travaux scientifiques, tout en préservant la légitimité des interventions et la maîtrise des programmes. Les priorités stratégiques du CGIAR devraient suivre de façon plus dynamique l’évolution du contexte mondial de la recherche, en accordant une place plus importante à la phytogénétique de base et à l’amélioration du germoplasme et en recentrant sur les gains de productivité et l’exploitation durable des ressources naturelles au profit des pays en développement les travaux consacrés à la gestion des ressources naturelles dans les domaines où le CGIAR dispose d’un avantage comparatif. Depuis quatre décennies, le CGIAR a prouvé qu’investir dans la recherche agricole peut avoir un impact très significatif et à coût modéré dans le combat contre la faim et la malnutrition. A la fin des années 80, un insecte ravageur du manioc, la cochenille, détruisait les récoltes de cet important tubercule alimentaire dans toute l’Afrique Sub-Saharienne. Le CGIAR a développé des méthodes de lutte biologique de ce ravageur, sauvant 20 millions de personnes de la faim pour un coût total de 20 millions de dollars. En d’autres termes, pour chaque dollar investi, une vie a été sauvée. Depuis 2010, le CGIAR a mené une réforme importante pour s’assurer que sa recherche délivre des impacts significatifs comme celui-ci. Le fait que le Consortium devienne Organisation Internationale, non seulement valide la réforme stratégique du CGIAR, mais facilitera aussi la mobilisation de ressources financières et la coordination de la recherche, et cela va catalyser l’impact de cette recherche pour le développement, essentielle pour la vie de millions de petits paysans du Sud. Et le fait que le Consortium soit en France va faciliter l’implication croissante de la communauté scientifique Française dans les Programmes de Recherche Mondiaux du CGIAR (CRPs) tels que le Partenariat Scientifique Mondial du Riz (GRiSP), qui collabore entre autres avec le CIRAD et l’IRD.  A l’horizon 2020, le GRiSP vise à sortir  72 millions de petits producteurs de la pauvreté et à aider 40 millions à atteindre la sécurité alimentaire. C’est l’un des défis majeurs assignés à la nouvelle organisation internationale. Mais pour que cela se passe, les leaders des pays développés et en voie de développement doivent investir dans la recherche agricole pour générer les innovations adaptées aux besoins de millions de petits paysans. La nouvelle organisation internationale a un rôle important à jouer, pour coordonner cet effort mondial de recherche et s’assurer que cette recherche ait un impact significatif sur le terrain.

IV. L’engagement français et le choix du siège de la nouvelle organisation

Au terme d’une compétition internationale, le Consortium du CGIAR a fait le choix de Montpellier pour accueillir son siège en octobre 2010. (http://consortium.cgiar.org/).La France est l’un des 18 fondateurs du CGIAR. Elle participe à ses actions sous la forme d’une contribution annuelle directe et la mise à disposition d’une quarantaine de scientifiques français (via le Cirad, l’IRD, le Cemagref et le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire). Les chercheurs français sont également investis dans la construction et la mise en oeuvre des 15 « programmes de recherche à vocation mondiale » (CGIAR Research Programs-CRPs).

Montpellier a été sélectionnée en octobre 2010, au terme d’une compétition internationale l’opposant à Nairobi, New Dehli, Addis Abeba et Rome, afin d’accueillir le siège du Consortium. Le Consortium est hébergé depuis mars 2011 à Agropolis International.

La candidature montpelliéraine symbolise une collaboration exemplaire associant l’Etat, les collectivités territoriales et les organismes de recherche. Ce  dossier a mobilisé les forces des principaux acteurs régionaux et nationaux : établissements scientifiques, Conseil Régional Languedoc-Roussillon, Agglomération de Montpellier, Préfecture de Région Languedoc-Roussillon, Ministère des Affaires Etrangères et Européennes, Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche, Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du Territoire, sous la supervision du Premier Ministre. Sur un plan opérationnel, l’ensemble de ces acteurs a mandaté l’Association Agropolis International afin de préparer le dossier de candidature, en étroite relation avec le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes.

La France a pris l’engagement de construire un bâtiment pour le siège du Consortium sur le campus Agropolis/La Valette à Montpellier. Ce bâtiment sera disponible fin 2013 (financement de 2,1 M€ du Conseil régional Languedoc-Roussillon). L’Hébergement provisoire de l’équipe du Consortium à Agropolis International depuis le 7 mars 2011, l’Octroi du statut d’organisation internationale et d’un accord de siège en bonne et due forme.

 

V. Réactions

Dans sa déclaration, Mr. Henri de Raincourt a affirmé que : « Le Groupe consultatif de la Recherche agricole internationale (CGIAR) vient d’obtenir officiellement aujourd’hui 2 mars 2012 le statut d’Organisation internationale. Je me félicite de cette évolution, à laquelle la France a fortement contribué. Il s’agit d’une étape importante pour la recherche agricole mondiale et pour notre combat contre la faim. Ce statut facilitera la mobilisation de ressources financières et la coordination de la recherche agricole mondiale au service du développement, ainsi que son impact sur la vie de millions de paysans du Sud (…)En septembre 2011, dans le cadre du G20, j’ai été le premier signataire de l’«Accord instituant le Consortium des Centres de Recherche agricole internationale», aux côtés de la Hongrie. La France se félicite de la signature aujourd’hui par un troisième pays, le Danemark, faisant définitivement entrer en vigueur cet Accord. Le Danemark est un partenaire privilégié du CGIAR depuis 40 ans et lui a versé 150 millions d’euros au total.

Mr. Carlos Perez del Castillo, Président du directoire du Consortium du CGIAR, présent lors de la signature, a déclaré que : « Accéder au statut et la reconnaissance d’Organisation Internationale est un pas majeur pour permettre au nouveau CGIAR de mettre en œuvre une recherche orientée vers un réel impact de développement; améliorer la sécurité alimentaire, la santé et la nutrition tout en gérant de manière durable les ressources naturelles ».

 

Observations (Philippe Weckel)

Le statut d'Organisation internationale n'entre pas immédiatement en vigueur. Certes la version définitive du traité a réduit à deux le nombre nécessaire d'Etats ou d'Organisations internationales signataires (voir) et la France ainsi que la Hongrie ont effectivement procédé à cette signature. Néanmoins l'accord devra être autorisé en France par la loi avant d'être approuvé ou ratifié. La signature du Danemark qui ne rencontre pas cette difficulté pourrait permettre d'accélérer l'entrée en vigueur. Le texte de la Constitution du Consortium CGIAR qui est annexé au traité se trouve  ici.

L'apparition de cette étrange organisation internationale devrait attirer l'attention. Elle correspond en effet à la transformation d'une entité de droit privé, le Consortium, qui est un groupement international d'une quinzaine de laboratoires de recherche appuyé sur un fonds privé géré par la BRD. L'alliance de ces laboratoire avait doté le groupement d'une personnalité morale (de droit privé) pour des questions liées à la propriété intellectuelle. Les Etats et Organisations internationales donateurs viennent de lui attribuer par traité une personnalité juridique de droit international public. L'autonomie institionnelle du Consortium n'est pas affectée par cette transformation. Ainsi la structure de l'Organisation internationale rappelle le mécanisme de la fiducie (trust) avec un organe de caractère gouvernemental, le Conseil du fonds, et le Consortium. La Constitution détaille les rapports entre les laboratoires membres et le Consortium. On observera avec intérêt où se trouve la ligne de partage entre le droit privé et le droit international public dans le fonctionnement de la nouvelle Organisation internationale.