Le 12 janvier 2012, le Conseil de sécurité a adopté sans vote la résolution 2033 (2012), dans laquelle il s’est déclaré résolu à prendre des mesures efficaces pour resserrer encore les relations entre l’ONU et l’Union africaine, conformément au Chapitre VIII de la Charte. La résolution a été adoptée à l’issue d’un débat convoqué le 12 janvier et initié par l’Afrique du Sud qui prenait la présidence du conseil de sécurité pour le mois de janvier 2012. (http://www.un.org/News/fr-press/docs//2012/CS10519.doc.htm)
1. Des relations tendues entre les deux institutions
La résolution du conseil de sécurité intervient à point nommer pour essayer de détendre les relations entre l’ONU et l’Union africaine à la suite des évènements qui se sont déroulés au cours de l’année 2011 en Afrique. En effet, l’intervention de l’OTAN en Libye a été perçue comme une humiliation pour les autorités africaines dont les dénonciations et les démarches entreprises dans le cadre de la crise libyenne n’ont pas été prises en considération par l’organisation mondiale. Le rôle et l’implication effectifs de l’UA sur le dossier libyen était en fait un test grandeur nature pour évaluer la compétence, la capacité, la légitimité de l’organisation régionale à maintenir la paix et la sécurité sur le continent africain. Ce n’est pas la résolution 1973 (2011) sur la Libye qui a fait problème, mais son utilisation ou la façon dont elle a été mise en œuvre par le délégataire du conseil de sécurité. En effet, sans chercher à avoir des précisions sur l’utilisation de la zone d’exclusion aérienne, les trois pays africains membres du Conseil de sécurité ont voté pour cette résolution. Cependant, une avalanche de critiques a accueilli les frappes aériennes.
2. Point d’achoppement : Divergences d’interprétation de la Résolution 1973 sur la Libye
Dans la pratique il est fréquent que le Conseil de sécurité ne s’adresse pas directement aux organisations régionales, mais aux Etats, en leur demandant d’entreprendre une action coercitive à titre individuel ou dans le cadre d’organisations régionales (ou d’accords régionaux). Tel était le cas de la résolution 1973 (2011) sur la Libye. Le président sud-africain, Jacob Zuma, a durement critiqué le Conseil de sécurité de l'ONU pour avoir autorisé les frappes militaires de l'Otan sur la Libye, se plaignant que le plan de paix de l'Union africaine ait été ignoré. M. Zuma s'est plaint auprès du Conseil de sécurité du fait qu'un plan de paix de l'Union africaine pour la Libye ait été complètement ignoré. Il a ajouté qu'à cause de cette décision du Conseil, les problèmes libyens ont débordé vers d'autres pays en Afrique du Nord. Le président sud-africain a fait la leçon au Conseil de sécurité où il présidait un débat sur les relations entre les Nations unies et l'Union africaine. Or, le 17 mars 2011, l'Afrique du Sud avait voté en faveur de la résolution 1973 par laquelle le Conseil de sécurité autorisait une action militaire de l'Otan pour protéger les civils en Libye ainsi que l'imposition d'une zone d'exclusion aérienne. Cependant, Pretoria avait par la suite estimé que l'Otan avait outrepassé le mandat de l'ONU. Les frappes de l'Otan ont depuis divisé le Conseil de sécurité. M. Zuma a ajouté que le Conseil devait désormais éviter une répétition de l'épisode de la Libye. Les conséquences des actions qui ont été menées en Libye au nom du Conseil de sécurité de l'ONU ont déteint sur d'autres pays de la région, a insisté M. Zuma lors de cette réunion, à laquelle participaient des ministres d'Afrique et des pays du Conseil de sécurité. Pour le président Zuma, pour empêcher des conflits et renforcer nos relations, les opinions de l'Union africaine doivent être écoutées. Le dirigeant africain a encore souligné que l'époque de la Guerre froide, où l'Afrique servait de terrain de jeux aux pays ennemis engagés dans des luttes d'influence, était terminée.
La Russie, la Chine, l'Afrique du Sud et l'Inde ont, à leurs tours, insisté sur le fait que ces frappes ont outrepassé la résolution.
L'Union africaine s'est à son tour attirée des remarques acerbes de l'ambassadrice américaine à l'ONU Susan Rice, qui a estimé que l'organisation était trop lente à agir sur des questions clés. Mme Rice a quant à elle constaté qu'il y avait des frustrations des deux côtés, ajoutant que les relations entre l'Union africaine et l'ONU devaient être améliorées. Les Etats membres de l'Union africaine ont quelquefois indiqué qu'ils se sentaient ignorés par le Conseil, a-t-elle dit lors de cette réunion. Certains membres du Conseil de sécurité estiment, eux, que les Etats de l'Union africaine n'ont pas toujours apporté des opinions unifiées et consistantes sur des questions clés, et que l'Union africaine a été à certains moments trop lente à agir sur des questions importantes, a-t-elle ajouté. Mme Rice a encore indiqué qu'en vertu de la charte des Nations unies, le Conseil de sécurité, qui exerce une responsabilité première sur la paix et la sécurité dans le monde, n'était pas subordonné à une quelconque entité régionale.
L'Otan affirme que ses actions militaires en Libye ont été menées dans le respect des résolutions de l'ONU. Les ambassadeurs des quinze pays membres du Conseil ont précisé que le Conseil de sécurité était pleinement conscient de la nature des actions qui seraient menées.
3. Problème récurrent de la collaboration des deux institutions
La question de la nature et de la structure du partenariat entre l’ONU et les organisations régionales, et particulièrement l’Union africaine, est récurrente et n’a cessé d’animer les débats doctrinaux et les discussions au sein des organisations internationales et régionales depuis les travaux de Dumbarton oaks. La revendication d’un rôle plus important de la part des organisations et des accords régionaux, ainsi que l’exigence d’une reconnaissance du « décentrement » qu’ils impliquaient, entraînaient une diminution de la concentration des pouvoirs dans le Conseil de sécurité et la tutelle d’une certaine autonomie dans des zones géographiques (ou géopolitiques) déterminées. Dans ce cadre, la question des mesures coercitives a toujours été spécifique et délicate. Elle est à la base de nombreux désaccords et divergences de vues, tant l’organisation mondiale cherche à assurer sa suprématie sur les organisations régionales. Or l’épuisement préalable d’une procédure régionale de résolution du conflit pose encore problème.
Il faut relever qu’aucune disposition juridique contraignante n’impose aux organisations régionales de se conformer aux décisions du conseil de sécurité. La condition, posée par l’article 52, de la compatibilité des organisations régionales avec les buts et les principes des Nations Unies signifie seulement que le statut et l’activité d’une organisation régionale doivent être conformes à ces buts et à ces principes, par exemple que l’organisation puisse contribuer au maintien de la paix, au règlement pacifique des différends, au développement des relations amicales entre les nations, au respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, etc. Cependant, cette condition ne signifie pas que l’organisation régionale soit soumise aux obligations que la Charte (et les décisions adoptées conformément à celle-ci) impliquent pour les Etats membres de l’ONU. A cet égard, il y a eu un cas typique dans lequel une organisation régionale, l’OUA, a pris formellement, le 10 juin 1998, la décision de ne plus se conformer aux sanctions stipulées par les résolutions 748 du 31 mars 1992 et 883 du 11 novembre 1993 du Conseil de sécurité, contre la Libye.
Tant le Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies que le Document final du Sommet mondial de 2005 et la résolution 1625 (2005) du Conseil de sécurité soulignent la nécessité de renforcer les partenariats entre l’ONU et les organismes régionaux pour la prévention et le règlement pacifique des différends. Pour réaliser cet objectif, l’Union africaine a élaboré une architecture continentale de paix et de sécurité dont le financement représente un défi majeur. Face à une demande croissante, la pénurie de ressources prévisibles et durables, cumulée avec des contraintes opérationnelles critiques, limite fortement la capacité d’action de l’UA à s’acquitter des engagements pris en matière de maintien de la paix et de la sécurité sur le continent. En effet, depuis 1989, l’UA et les organisations sous-régionales africaines ont déployé plusieurs opérations de maintien de la paix dont certaines ont débouché sur des missions onusiennes et une, toujours en cours, est devenue une opération hybride ONU-UA. Ces expériences ont conduit à conclure à la nécessité de mettre en place une capacité d’appui aux opérations afin de déployer des missions dotées de moyens suffisants dans les délais voulus. C’est pour tenter d’apporter une réponse à cette demande que le Conseil de sécurité, par sa résolution 1809 du 16 avril 2008, avait validé la proposition du Secrétaire général de charger un groupe d’experts Union africaine-ONU de réfléchir aux modalités d’appui aux opérations de maintien de la paix de l’Union africaine menées sous mandat des Nations Unies. Dans cette résolution, le Conseil reconnaissait la nécessité de rendre plus prévisible, plus durable et plus souple le financement des organisations régionales lorsqu’elles entreprennent des missions de maintien de la paix sous mandat des Nations Unies. Le Groupe d’experts UA-ONU constitué le 12 décembre 2008 a rendu ses conclusions et fait des recommandations visant à renforcer les liens entre les deux organisations et à leur permettre de coopérer efficacement sur les questions d’intérêt commun, et particulièrement en ce qui concerne des mécanismes de financement permanents. En septembre 2009, l’ONU a répondu à ce rapport.
Le Conseil de paix et de sécurité de l’Union et le Conseil de sécurité tiennent d’ailleurs des réunions annuelles pour examiner les questions inscrites à leur programme de travail respectif. Or en matière des mesures coercitives décidées par le conseil de sécurité, la meilleure façon d’assurer son autorité et de garder la confiance des organisations régionales est de limiter ces actions dans le temps (avec possibilité de révision en fonction de l’évolution de la situation) et d’assurer le contrôle sur les activités des organismes régionaux en charge de la conduite des opérations, ce qui n’est pas souvent le cas.
4. Termes du débat
Dans la note d’orientation établie en prévision du débat au conseil de sécurité, l’Afrique du sud avait pris soin d’énumérer les termes du débat. La note indique en effet que le débat du 12 janvier 2012 sera l’occasion d’examiner, au plus haut niveau, les moyens de renforcer la cohésion sur les plans stratégique et politique entre l’ONU et l’Union africaine dans les domaines de la prévention, de la gestion et du règlement des conflits en Afrique. En particulier, les participants à la réunion pourraient répondre aux questions suivantes :
• Comment le Conseil de sécurité peut-il appuyer les processus politiques conduits par l’Union africaine pour susciter un regain d’intérêt dans la diplomatie préventive et la médiation sur le continent africain?
• Comment la cohésion peut-elle être renforcée et la prise de décisions améliorée en ce qui concerne les questions inscrites au programme de travail du Conseil de paix et de sécurité comme à celui du Conseil de sécurité?
• Comment sera-t-il possible d’assurer la complémentarité des activités et d’éviter que les efforts du Conseil de sécurité et le Conseil de paix et de sécurité ne se fassent concurrence ou se chevauchent, en particulier lorsque les deux organes mènent des activités conjointes de médiation et de maintien de la paix?
• Comment la coordination peut-elle être améliorée au niveau institutionnel entre le Conseil de sécurité et le Conseil de paix et de sécurité, en particulier pour faire en sorte que les réunions annuelles des deux organes fassent l’objet de préparatifs et d’un suivi approfondis?
• Comment sera-t-il possible d’exploiter les moyens complémentaires et avantages comparatifs des organisations régionales aux fins de la prévention et du règlement des conflits?
Pour terminer, il faut souhaiter que le débat du 12 janvier 2012 sera tourné vers l’avenir et privilégiera l’essentiel, et qu’il débouchera sur des recommandations à inscrire dans une résolution du Conseil de sécurité qu’il sera proposé d’adopter à la fin des délibérations.
5. Contenu de la résolution
Dans la Résolution S/2012/25, (http://www.un.org/News/fr-ess/docs//2012/CS10519.doc.htm), tout en se félicitant du rapport du Secrétaire général sur la coopération entre l’Organisation des Nations Unies et l’Union africaine dans le domaine de la paix et de la sécurité (S/2011/805), le conseil de sécurité se déclare résolu à prendre des mesures efficaces pour resserrer encore les relations entre l’Organisation des Nations Unies et les organisations régionales et sous-régionales, en particulier l’Union africaine, conformément au Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies. Il encourage l’intervention continue des organisations régionales et sous-régionales dans le règlement pacifique des différends, notamment grâce à la prévention des conflits, à l’instauration de la confiance et aux efforts de médiation. Il encourage également les organisations régionales et sous-régionales à renforcer et accroître leur coopération, notamment pour renforcer leurs capacités respectives, en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationales; d’autant plus qu’il importe d’établir des relations plus efficaces entre le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine et lui-même, notamment dans les domaines de la prévention, du règlement et de la gestion des conflits, et des bureaux régionaux de prévention des conflits. En outre, le conseil prend note des conceptions stratégiques respectives du partenariat entre l’Union africaine et l’Organisation des Nations Unies telles qu’elles figurent dans le rapport du Secrétaire général de l’Organisation (S/2011/805) et du Président de la Commission de l’Union africaine, et souligne que l’action commune et concertée qu’il mène avec le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine en matière de paix et de sécurité devrait reposer sur leurs pouvoirs, leurs compétences et leurs capacités respectives. Il encourage l’amélioration de l’interaction, de la consultation et de la coordination régulières, selon que de besoin, entre le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine et lui sur des questions d’intérêt commun et souligne qu’il importe de mener une action internationale concertée face aux causes des conflits, est conscient de la nécessité de mettre au point des stratégies efficaces à long terme et souligne que tous les organes et institutions des Nations Unies doivent appliquer des stratégies préventives et prendre des mesures dans leurs domaines de compétence respectifs pour aider les États Membres et les organisations régionales à éradiquer la pauvreté, renforcer la coopération et l’aide au développement et promouvoir le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Le conseil réaffirme qu’il incombe à tous les États Membres de régler les différends et les conflits par des moyens pacifiques, conformément à la Charte des Nations Unies, et demande à la communauté internationale d’appuyer les efforts engagés par l’Union africaine et des organisations sous-régionales en vue d’assurer le règlement pacifique des différends et de régler les conflits conformément à la Charte des Nations Unies. Il prie le Secrétaire général de tenir des consultations étroites avec l’Union africaine et les communautés économiques régionales, ainsi qu’avec des partenaires internationaux, sur les questions liées à la paix et à la sécurité en Afrique, en particulier dans le cadre de la prévention et du règlement des conflits; conscient de l’importance du rôle des bons offices du Secrétaire général en Afrique et engage le Secrétaire général à continuer de recourir à la médiation aussi souvent que possible pour aider à régler les conflits de manière pacifique, en travaillant en étroite coordination avec l’Union africaine et les organisations sous-régionales à cet égard, selon que de besoin.
6.Réactions
Le Secrétaire général des Nations Unies, Ban Ki-moon, a reconnu les divergences: « c’est naturel pour des organisations dotées de mandats, de membres et de perspectives différents ». Ce qui importe, a-t-il encouragé, c’est la manière avec laquelle nous gérons ces différences et dont nous travaillons ensemble. Il a appelé à plus de souplesse et de créativité face à des situations complexes qui exigent une action conjointe. « Nous devons maximiser nos efforts collectifs et nos ressources limitées et faire en sorte que chaque partenariat ait une division clairement définie du travail, du rôle et de la responsabilité de chaque organisation ». Pour lui, « L'Union africaine est un partenaire stratégique vital des Nations Unies, et l'Afrique du Sud utilise sa présidence de l'UA pour approfondir la relation». Il a rappelé que l'ONU travaille beaucoup pour renforcer la stabilité en Afrique et cela occupe une grande partie de l'ordre du jour du Conseil de sécurité. Au cours de la dernière décennie, l'UA et les autres organisations sous-régionales ont considérablement renforcé leur action en faveur de la paix et de la sécurité sur le continent, et les efforts communs avec l'ONU font une réelle différence. « Nous faisons souvent face à des crises complexes et qui évoluent rapidement, et nous établissons des mécanismes pour trouver des approches et une entente commune. La rencontre annuelle entre le Conseil de sécurité de l'ONU et le Conseil de paix et de sécurité de l'UA en est un exemple important. Il y aura parfois des différences entre nous, c'est naturel. Des organisations avec un mandat et des perspectives différentes ont parfois une approche différente », a indiqué Ban Ki-moon en précisant qu'il s'agit de bien gérer ces différences et de trouver un moyen de travailler ensemble. Au cours des dernières années, l'ONU et l'UA ont renforcé leur partenariat de façon concrète dans plusieurs domaines. Le groupe de travail conjoint UA-ONU a fait ses preuves en tant que mécanisme efficace pour des consultations sur un certain nombre de cas, y compris la Côte d'Ivoire, la Libye, la Somalie et le Soudan. Parmi les exemples de coopération entre l'ONU et l'UA se trouve l'Opération de l'Union africaine et des Nations Unies au Darfour (MINUAD), les efforts conjoints pour combattre la menace posée par l'Armée de résistance du seigneur (LRA) ou encore le soutien de l'ONU à la Mission d'observation militaire de l'UA en Somalie (AMISOM). « Alors que nous nous tournons vers l'avenir, nous devons nous assurer une assez grande flexibilité pour pouvoir réagir à toutes nouvelles situations indépendamment. Nous devons également promouvoir des arrangements flexibles dans des situations complexes qui demandent des actions ou des opérations conjointes », a expliqué le Secrétaire général.
Le Ministre des affaires étrangères du Kenya et Président du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine, M. Moses Wetang’ula, a proposé une interprétation plus innovante du Chapitre VIII de la Charte. L’interprétation, a-t-il expliqué, se fonde sur les principes suivants: laisser à l’Union africaine la direction des affaires dont l’établissement des priorités; appliquer de manière souple et innovante le principe de complémentarité; promouvoir le respect mutuel et adhérer au principe des avantages comparatifs.
Le Commissaire pour la paix et la sécurité de l'UA, Ramtane Lamamra, a de son côté noté qu'une relation plus stratégique entre l'ONU et l'UA devient plus nécessaire par le fait que le continent africain est le théâtre de plus de conflits armés que nulle part ailleurs au monde. Aux menaces plus traditionnelles, s'ajoutent de nouveaux types de menaces, tels que le terrorisme, la piraterie, les disputes frontaliers et les changements climatiques. « Il est évident que pour résoudre ces défis il faut des réponses concertées entre l'UA et l'ONU et un partenariat plus proche », a indiqué M. Lamamra qui a proposé que les deux organisations se mettent d'accord sur un nombre de principes visant à définir la relation sur « des bases plus solides ».
Mme CORNELIA PIEPER, Ministre d ’État de l’Allemagne, s’est félicitée de ce que le partenariat entre l’ONU et l’Union africaine se soit « particulièrement bien développé ». Elle a salué les réunions régulières entre le Conseil de sécurité et le Conseil de paix et de sécurité, estimant toutefois que davantage de progrès était possible. Nous devons avoir recours à des moyens tant formels qu’informels pour intensifier la coopération, a-t-elle affirmé. L’Allemagne, a-t-elle ajouté, appuie l’idée d’inviter des représentants de l’Union africaine et d’organisations sous-régionales africaines aux sessions du Conseil de sécurité sur une base ad hoc. Elle a également estimé que plus d’attention devait être accordée à la prévention de conflit et à la médiation, et a appelé les organisations sous-régionales africaines et les représentants spéciaux du Secrétaire général à travailler ensemble de manière plus systématique.
M. EDOUARD COURTIAL, Secrétaire d’État aux affaires étrangères et européennes de la France, a souhaité que le partenariat original entre l’ONU et l’Union africaine, pleinement inscrit dans l’esprit du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, perdure et s’intensifie. Il a rappelé la présence sur le terrain de l’ONU, grâce à ses bureaux régionaux à Dakar et à Libreville, qui a permis notamment une médiation en Guinée, au Niger et au Benin. Les Nations Unies ont en outre renforcé les capacités de médiation de l’Union africaine en soutenant la mise en place d’une cellule au sein de la Commission de l’Union africaine. M. Courtial a souligné l’importance de cette médiation actuellement en Somalie et au Soudan.
Les membres du Conseil ont demandé au Bureau des Nations Unies auprès de l'Union africaine de poursuivre ses efforts visant à renforcer la coopération entre le Secrétariat de l'ONU et la Commission de l'Union africaine, y compris dans le domaine de la médiation. Ils ont en outre décidé, en consultation avec le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, "de mettre au point de nouveaux moyens de renforcer les relations entre les deux Conseils notamment en accroissant l'efficacité des réunions consultatives annuelles, en tenant des consultations en temps opportun et en organisant des missions sur le terrain conduites en collaboration par les deux Conseils."
Observations (Philippe Weckel)
Relisons la Charte :
Article 24
- Afin d'assurer l'action rapide et efficace de l'Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu'en s'acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom.
- Dans l'accomplissement de ces devoirs, le Conseil de sécurité agit conformément aux buts et principes des Nations Unies. Les pouvoirs spécifiques accordés au Conseil de sécurité pour lui permettre d'accomplir lesdits devoirs sont définis aux Chapitres VI, VII, VIII et XII.
- Le Conseil de sécurité soumet pour examen des rapports annuels et, le cas échéant, des rapports spéciaux à l'Assemblée générale.
Article 103
En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront.
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